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            預算績效評價:究竟應評價什么?

              與個人、家庭和企業不同,政府通過花納稅人的錢來為納稅人提供公共服務。這些納稅人的錢被稱為公款或公共資金,通常規模巨大,并且需要納入預算。目前,中國四本預算的總支出超過當年經濟總量(GDP)的三分之一。如果沒有績效評價,決策制定者、機構管理者和公眾對這些“公款的績效”可能一無所知,這會帶來許多負面后果。

              在公款被納入預算加以管理的意義上,預算績效(budgeted performance)指的就是“公款的績效”,也可以寬泛地稱之為財政績效(fiscal performance),前者在官方政策文件中更常用。應指出的是:預算績效和財政績效只是“政府績效”或“公共部門績效”的一個關鍵方面,不是全部。如果沒有特別說明,我在專欄文章中使用的概念都是預算績效概念,以與新《預算法》和相關政策文件的用語相一致。

              與公司績效或私人部門的績效評價不同,預算績效評價并不采用貨幣尺度,也不評價“獲利性”,除非公款被用于以營利為目的用途或公共投資項目。

              那么,預算績效究竟應該評價什么呢?

            至少必須評價5級預算績效!

            答案是:

              1級績效:總額績效(aggregate performance)——財政總額適當嗎?

              2級績效:配置績效(allocation performance)——支出結構合理嗎?

              3級績效:運營績效(operation performance)——服務交付良好嗎?

              4級績效:財政風險 (fiscal risk)——償債能力如何?

              5級績效:財政透明度(fiscal transparency)——財政信息透明嗎?

              前三級績效統稱為“核心預算績效”,后兩級統稱為“附加預算績效”。之所以稱為核心預算績效,是因為預算管理的優劣集中體現在三個相互關聯的理想目標上:財政收入、支出、債務和赤字總額的適當性,對應總額預算——預算制定總是先制定財政總額;支出結構的合理性——只有充分反映國家戰略重點和政府政策優先性時才是合理的,對應配置預算;部門與機構層面的支出使用滿足經濟性(economy)、效率(efficiency)和有效性(effectiveness),通常簡稱3E。

              要想做好預算績效評價與管理,一個基本的前提條件是理解預算績效的5個層級,特別是前面三個核心層級,而首要的是理解其中的運營績效。

              目前的績效評價主要集中在第三級的運營績效上,因為這個層級的預算績效與政府部門日常運營管理的聯系最緊密。所謂“運營”(operation),基本含義就是指政府部門與機構——或者籠統地稱為“預算單位”——開支公款購買投入(inputs)、把投入轉換為產出(outputs)以實現意欲成果(outcomes)的過程。這個過程,其實也就是花納稅人的錢為納稅人提供公共服務的過程,可以根據因果關系概括提煉為“投入-產出-成果”鏈,也就是最基本的結果鏈因果模型。

              需要強調的是:準確理解投入、產出、成果及其相互關系至關緊要,也是衡量專業與不專業的首要標準。許多相關人士至今沒有預算績效和結果鏈的完整概念,混亂、謬誤、不專業等一系列現象充斥于研究與實務中,自然也就不奇怪了。

            至于理解性的偏差,典型的例子就是把合規(compliance)也當作績效。

                   這一理解性的偏差在很常見,甚至出現在不少“專家”的PPT或其他文稿中。在這里我提醒各位明辨:根本的區別在于:合規對人,關注的是人的行為的正確性;績效對事,關注“事”是否做好。放眼全球,績效評價與管理之所以興起,主要原因就在于此前公共部門把管理和管理責任(management accountability)的重心放在合規上,而不是放在績效(performance)上,后來經過反思發現這樣做會導致許多負面后果,所以才把重點轉向績效上。

              諸如此類的理解性的偏差不勝枚舉,我將在后續稿中盡可能予以澄清。

              除了準確理解“究竟應評價什么”外,規范性還要求準確理解“究竟應如何評價?”我將在下一篇專欄稿中回應這個問題。

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